approvata
il 27.9.2004 dalla Conferenza difensori civici della Toscana sulla quale il
Consiglio delle Autonomie Locali ha espresso l’intesa
l’8.10.2004
Nonostante il ritardo che l’Italia sconta in questo settore (è l’unico paese europeo a non avere ancora istituito il difensore civico nazionale), si può dire che il Difensore civico rappresenti ormai un istituto “consolidato” nel diritto internazionale e comunitario. Dalla prima risoluzione dell’ONU che nel 1946 invitava gli stati membri ad istituirlo, a quella della stessa Assemblea delle nazioni unite del dicembre 1993 (la n.48), che individua i parametri di autonomia ed indipendenza dell’organo; dalla fondamentale, per noi europei, Risoluzione del Consiglio d’Europa n.80/1999 che elenca puntualmente i principi generali cui gli stati membri debbono ispirarsi nella disciplina del Difensore civico, all’istituzione nel 1995 del Mediatore europeo ed alla proposta di costituzionalizzazione dell’organo nel nuovo progetto di costituzione europea.
I documenti internazionali richiamati, ed in particolare la risoluzione del Consiglio d’Europa definiscono le caratteristiche fondamentali dell’organo di tutela e le sue principali competenze. Il difensore civico deve essere autonomo, indipendente, imparziale, deve cooperare con tutti gli organismi che operano nel settore della difesa extra-giudiziale dei diritti. La sua funzione non è solo quella di assistere il cittadino, in un ottica eminentemente conciliativa (di mediatore appunto), ma anche quella di stimolare l’Amministrazione ad adottare comportamenti virtuosi ( è promotore di buona amministrazione). Tutti possono accedere gratuitamente ai servizi offerti dal difensore civico. Il Difensore civico, infine, deve essere dotato dei poteri necessari per esercitare efficacemente la propria azione (diritto di accesso agli atti dell’amministrazione inadempiente, potere di intervenire d’ufficio, previsione di sanzioni a carico delle amministrazioni che non collaborano).
In allegato(All. A) sono puntualmente richiamati i documenti internazionali che affrontano e approfondiscono tali problematiche, fornendo una cornice completa dei principi a cui si deve ispirare la disciplina della difesa civica.
Statuto e proposta di legge di modifica della legge
regionale n° 4/1994.
Nel nuovo Statuto regionale, approvato in seconda lettura in data 19.7.2004 (All. B), oltre a delineare in modo più puntuale (specie se confrontato con l’art. 61 del vecchio Statuto che lo aveva “pionieristicamente” introdotto nel nostro ordinamento) la figura e le funzioni del Difensore civico regionale, rinvia ad una legge apposita il compito di promuovere “l’istituzione della difesa civica locale”. Il riconoscimento a livello statutario di un sistema integrato di difesa civica, auspicato anche nella Risoluzione del 5.6.2002 approvata dal Congresso delle Regioni, risponde all’esigenza di definire, nel rispetto dell’autonomia locale, un sistema generalizzato di difesa civica a “rete”, improntato ai principi di sussidiarietà, adeguatezza e coordinamento fra difesa civica regionale e locale, allo scopo di rendere effettiva ad ogni livello la tutela del difensore civico per tutti i cittadini e per ogni altro soggetto titolare di diritti, nei confronti degli atti e dei comportamenti di tutti i soggetti che esercitano funzioni pubbliche.
Un preciso riferimento alla rete di difesa civica locale è contenuto anche nella bozza di proposta di legge “Disciplina del difensore civico regionale” elaborata da un gruppo di lavoro; infatti si dedica ampio spazio alla rete di difesa civica locale finalizzata al raccordo e alla reciproca cooperazione fra i difensori civici locali e tra questi e il difensore civico regionale, nonché allo sviluppo e al miglioramento dell’istituto, prevedendo, in proposito, anche l’istituzionalizzazione della Conferenza regionale dei difensori civici della Toscana
Le funzioni che la
legislazione regionale e quella statale nel tempo hanno attribuito all’organo si
differenziano spesso tra loro per tipologia e natura.
Questo
contribuisce a rendere problematica la collocazione dell’organo in un preciso
modello istituzionale di riferimento, e delineare conseguentemente ambiti di
autonomia e indipendenza adeguati ai suoi compiti.
La stessa Corte Costituzionale nella sentenza
n.112/2004, in un inciso, denunzia una irrisolutezza circa la individuazione
della natura dell’istituto, ma al tempo stesso non fornisce indicazioni univoche
in merito. Un rafforzamento effettivo della funzione di tutela non
giurisdizionale degli interessi e dei diritti dei cittadini, che al di là
di
altre funzioni satelliti, sembra
essere quella predominante e tipica del difensore, conduce ad una sua inequivoca collocazione nell’ambito
degli organi di garanzia (e non in quelli di controllo), la cui indipendenza,
oggettiva e soggettiva, rappresenta
fattore essenziale per una tutela che è effettiva solo se garantita da soggetti
che operano in condizione di
terzietà rispetto ai destinatari del suo intervento e agli
istanti.
Oltre a rafforzare la sua funzione fondamentale
di garante delle trasparenza e della imparzialità dell’agire amministrativo,
occorre al tempo stesso
formalizzare e valorizzare un’altra funzione che il Difensore civico, su impulso di
pressanti istanze sociali, svolge di fatto fin dalle origini: quella di
informazione, orientamento e tutela nei confronti delle categorie
deboli.
La grande maggioranza degli statuti dei Comuni e delle Province toscane contiene già norme, più o meno articolate, in materia di difesa civica. Si veda al riguardo l’allegata scheda di analisi di alcuni Statuti degli enti locali della Toscana (All. C).
I comuni che non hanno previsto in Statuto tale istituto sono 14, di cui n°1 nella Provincia di Arezzo, n°4 in Provincia di Grosseto, n°1 in Provincia di Livorno, n°7 in Provincia di Pisa, n° 1 in Provincia di Siena.
Si tratta quindi di completare e di integrare, per quanto necessario, il quadro esistente – innanzitutto dando attuazione alle previsioni statutarie già approvate ma non ancora attuate - per raggiungere il primo importante obiettivo: quello di avere difensori civici operativi su gran parte del territorio regionale.
Al contempo occorre operare per far sì che gli enti locali di tutto il sistema regionale, senza soluzione di continuità, siano coperti da adeguate previsioni normative in materia di difesa civica.
Il ricorso
“suppletivo” al difensore civico regionale è da considerarsi un’ipotesi
residuale e transitoria.
L’elaborazione già presente in molti statuti locali della nostra regione e l’esperienza concreta fin qui condotta consentono di enucleare gli elementi minimi essenziali di una compiuta normativa statutaria e regolamentare della difesa civica locale:
a) Autonomia e indipendenza dell’organo, non solo affermata in linea di principio (con riferimento alla mancanza di vincolo di subordinazione gerarchica) ma assicurata dalla assegnazione di idonee risorse (anche con autonomia di budget), a fronte di una situazione ad oggi eccessivamente squilibrata (si veda al riguardo l’allegata scheda di analisi, All. D), occorre assicurare in ogni ente locale una adeguata condizione operativa dei difensori civici locali. In proposito si può definire “adeguata condizione” quella in cui il difensore civico locale: 1) percepisca un’indennità pari ad almeno il 70% dell’indennità spettante all’assessore dell’ente locale singolo o, in caso di servizio associato, almeno il 70% dell’indennità che spetterebbe ad un assessore di un Comune con un numero di abitanti pari alla somma degli abitanti dei Comuni associati; 2) abbia diritto al rimborso spese per lo svolgimento dell’attività stessa, anche con riferimento ad una quota concordata per l’aggiornamento professionale; 3) disponga di un ufficio autonomo con le relative dotazioni tecniche e di personale – assegnato, previo parere del difensore civico locale - commisurate all’entità dell’attività effettivamente esercitata.
b) Istituzione
associata del difensore civico tra più enti quale via preferenziale,
specialmente per i Comuni di minori dimensioni, per la risoluzione dei problemi
sopra richiamati, anche tramite le opportunità offerte dalla normativa regionale
in materia di gestioni associate.
c) Convenzioni
tra enti di dimensioni maggiori
(Regione, Provincia, Comunità Montane) e piccoli Comuni per assicurare la difesa civica in una dimensione
territoriale ottimale.
d) Ambito di competenza chiaramente rivolto alla composizione extra-giudiziale dei potenziali conflitti e dei problemi di cattiva amministrazione, nei confronti non solo dei cittadini ma di tutti i residenti ed utenti dei pubblici servizi; la possibilità di tutela deve riguardare necessariamente anche i servizi pubblici gestiti da società concessionarie, società partecipate o controllate dall’Ente locale e da soggetti privati.
Il settore dei
servizi pubblici locali, infatti, a seguito delle recenti riforme legislative
rappresenta un settore in costante espansione. Il fenomeno come è noto, è
accompagnato da processi di privatizzazione dell’ente gestore. La circostanza
non incide sulla natura del servizio che
rimane pubblico in ordine alla sua regolamentazione e quindi il difensore civico è competente ad
intervenire per assicurare la tutela non giurisdizionale del cittadino
utente.
E’ opportuno,
pertanto, che l’Ente locale nell’atto di concessione o nel bando di gara preveda
l’obbligo per il soggetto gestore di rispondere ai cittadini e al difensore
civico.
Occorre comunque
potenziare il ruolo dell’organo in questo settore, rafforzando attraverso la
rete regionale la qualità e la incisività della sua presenza anche in una
prospettiva di raccordo operativo tra le amministrazioni competenti, gli enti
gestori, le associazioni di tutela, finalizzato anche a prevenire attraverso azioni di
monitoraggio i fattori di potenziale contrasto con la utenza.
e) Natura
dell’intervento di carattere collaborativo e di mediazione, per favorire la
ricerca di soluzioni; la correzione delle cattive pratiche nell’azione
amministrativa e la diffusione di quelle buone; l’assistenza dei soggetti più deboli
nei rapporti con la PA; l’intervento può essere su istanza di parte o anche
d’ufficio.
f)
Diritto di
accesso, con vincolo di riservatezza, agli atti necessari per la
comprensione del caso (ciò costituisce peraltro un vincolo normativo ai sensi
della legislazione nazionale sull’accesso), senza limite del segreto d’ufficio,
e facoltà di convocare il
personale amministrativo interessato con possibilità di esame congiunto della
pratica anche con l’interessato.
g)
Obbligo di risposta, entro tempi certi, da parte della PA interessata
e potere di segnalazione del difensore
civico circa la mancata collaborazione da parte dei funzionari interpellati
all’amministrazione di appartenenza per l’adozione dei conseguenti provvedimenti
disciplinari secondo quanto
previsto dalle disposizioni di legge e contrattuali ovvero per la valutazione
dei risultati ai fini della corresponsione della relativa
indennità.
h)
Obbligo del
difensore civico di redigere una relazione, almeno annuale, sull’attività svolta
e discussione consiliare della stessa quale occasione per segnalare
disfunzioni, ritardi e carenze e definire indirizzi e provvedimenti volti al
miglioramento delle politiche e delle procedure. E’ opportuno che l’Ente locale attui
interventi di informazione e comunicazione verso cittadini e associazioni sia
sul ruolo che sulle attività del Difensore civico.
i)
Modalità di
nomina che prevedano un quorum, requisiti e procedure di
consultazione delle forze sociali, tali da assicurare al difensore civico il
ruolo riconosciuto ed autorevole di soggetto autenticamente super partes. Occorre, peraltro, che gli statuti o i regolamenti degli enti
locali introducano le opportune cautele perché il quorum elevato non pregiudichi
la possibilità di nomina e che analogamente i requisiti per l’accesso alla
carica non siano così restrittivi da rendere difficilmente reperibile il
candidato.
j)
Previsione di
possibili iniziative dei
cittadini per richiedere la nomina
del Difensore civico locale in caso di inerzia
dell’Amministrazione.
Rete della difesa
civica locale
I difensori civici operanti sul territorio regionale costituiscono nel loro insieme una rete di tutela, informazione, consulenza, collaborazione al servizio di tutti gli utenti e delle stesse amministrazioni locali.
I servizi del difensore civico regionale, le convenzioni tra quest’ultimo e gli enti locali, la Conferenza regionale dei difensori civici, un metodo permanente di collaborazione e di scambio tra i difensori civici costituiscono gli elementi portanti della rete che deve essere sviluppata.
La rete della difesa civica mantiene un rapporto costante con la Regione e con gli enti locali, in particolare tramite il Consiglio delle autonomie locali, per promuovere la riflessione sui temi di interesse generale che emergono dalla attività della difesa civica e la conseguente ricerca di soluzioni che favoriscano la buona amministrazione e i diritti degli utenti.
Il Difensore civico regionale Il Presidente del Consiglio delle Autonomie Locali
Giorgio Morales Alessandro Pesci
Firenze, 14 ottobre 2004
Allegati
Carta
della difesa civica locale in Toscana
Allegato
A
“Principi
relativi alla autonomia e indipendenza del difensore civico desumibili dalla
normativa internazionale”
Allegato B Art. 56 dello Statuto della Regione Toscana approvato in seconda lettura in data 19.7.2004
Allegato C “Tabelle relative alle disposizioni statutarie in materia di difesa civica locale”
Comuni capoluogo – Province- Comuni scelti “a campione”
Allegato D “Il trattamento economico dei difensori civici locali in Toscana (aggiornato al 1 settembre 2004”