Risoluzione
Proposta alla giunta regionale di impugnazione avanti la corte
costituzionale
dell’articolo 16 della legge 14 settembre 2011 n. 148
IL CONSIGLIO DELLE AUTONOMIE LOCALI
Premesso
che
la legge 5 giugno 2003, n. 131 all’articolo 9, comma 2, di modifica
dell’art. 32, comma 2, della legge 11 marzo 1953 n.
che
il consiglio delle autonomie locali della regione Toscana è pertanto legittimato
a formulare al presidente della giunta regionale la proposta di impugnazione,
di cui all’art. 32, comma 2, della l. n. 87 del 1953 come modificato dall’art.
9, comma 2, della l. n. 131 del 2003;
che
il potere di proposta attribuito al consiglio delle autonomie locali
implica che la proposizione della proposta di ricorso possa essere
legittimamente esercitata ogni qualvolta siano ravvisati in una legge o atto
avente forza di legge dello stato vizi che ledono l’autonomia
costituzionalmente garantita degli enti locali rappresentati nel
consiglio stesso;
Viste
la
richiesta avanzata da ANCI Toscana al consiglio delle autonomie locali di
valutare l’opportunità di richiedere al presidente della giunta regionale,
ai sensi del citato art. 9, comma 2, della l. 131/2003, di impugnare davanti
alla corte costituzionale l’articolo 16 della l. 148/2011 nelle parti ritenute
lesive delle prerogative costituzionali dei comuni;
le
considerazioni di merito poste a fondamento della suddetta richiesta, contenute
nella proposta presentata da ANCI Toscana, allegata alla presente risoluzione;
Visto
l’art.
16, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20,
21 della legge 14 settembre 2011, n. 148 conversione in legge con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto n.
138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per
lo sviluppo. Delega al governo per la riorganizzazione della distribuzione sul
territorio degli uffici giudiziari”;
Considerato
che con il decreto legge 13 agosto 2011 n. 138
recante “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e lo
sviluppo. Delega al governo per la riorganizzazione della distribuzione sul
territorio degli uffici giudiziari”, poi convertito nella legge 14 settembre
2011 n. 148, sono state adottate numerose innovazioni legislative e modifiche
normative che incidono sull’assetto ordinamentale ed istituzionale di
soggetti aventi piena rilevanza costituzionale, quali i comuni, con la finalità
generale di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica,
l’ottimale coordinamento della finanza pubblica, il contenimento delle spese
degli enti territoriali e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative
e dei servizi pubblici;
che
l’adozione di innovazioni normative di natura ordinamentale in settori coperti
da speciale e specifica rilevanza costituzionale operata con il procedimento
costituito dal combinato “decreto legge-legge di conversione”, impone uno
stretto scrutinio sulla sussistenza delle ragioni di necessità e urgenza
prescritti dall’articolo 77 della costituzione che ne giustificano l’adozione;
Considerato inoltre
che
l’art. 16 nei commi da
che
di queste unioni possano far parte anche comuni superiori a 1000 abitanti a
quali è data la facoltà di esercitare attraverso di esse le funzioni
fondamentali o, a loro scelta, tutte le funzioni o servizi loro attribuiti,
così come stabilito per i comuni fino a
1000 abitanti; che a queste unioni spetta “per conto dei comuni che ne sono
membri la programmazione finanziaria e la gestione contabile con riferimento
alle funzioni esercitate per mezzo dell’unione” e che “i comuni
concorrono ala predisposizione del bilancio di previsione dell’unione” soltanto
“mediante l’adozione di un documento programmatico, nell’ambito del piano
generale di indirizzo deliberato dall’unione” (comma 4);
che
“l’unione succede a tutti gli effetti nei rapporti giuridici in essere alla
data di cui al comma 9 che siano inerenti alle funzioni e ai servizi ad essa
affidati ai sensi dei commi 1, 2 e
che
dal momento dell’istituzione dell’unione per tutti i comuni fino a mille
abitanti che ne fanno parte e anche per quelli con popolazione superore che
svolgano mediante l’unione tutte le loro funzioni decadono le giunte e gli
organi sono il sindaco e il consiglio e che “ai consigli dei comuni che sono
membri competono esclusivamente i poteri di indirizzo” e solo per quelli dei
comuni sopra i 1000 abitanti che non esercitino tutte le funzioni tramite
unione i consigli esercitano anche i poteri normativi rispetto alle funzioni
residue;
che
l’unione è dotata di propri organi e in particolar di un consiglio
composto dai sindaci e da un certo numero dei consiglieri dei comuni membri, i
quali eleggono il presidente che a sua volta nomina la giunta e che è previsto
che successivamente il legislatore statale possa anche prevedere l’elezione a
suffragio universale e diretto di questi organi (commi 10 e 11);
che
l’art. 16 ai commi 12, 13, 14, 15 disciplina minutamente composizione,
funzioni, durata in carica e emolumenti
degli organi delle unioni;
che
i comuni inferiori a mille abitanti possono derogare all’obbligo di esercitare
tutte le loro funzioni e i loro sevizi solo se adottano altra forma
associativa, quale la convenzione di cui all’art.30 TUEL, fermo restando che
anche in questo caso devono gestire tutte le funzioni e i servizi ad essi
attribuiti tramite la convenzione.
che
tutto questo considerato si osserva che la
normativa qui puntualmente richiamata appare in ogni sua parte e nel suo
complesso viziata da illegittimità costituzionale per violazione degli artt.
114, primo e secondo comma, 117, secondo
comma, lett. p), 118 e 133 cost. nonché
per violazione del principio di ragionevolezza e di buon andamento di cui agli
artt. 3 e 97 cost.;
Considerato
infine
che
il comma 17 dell’art. 16 ridefinisce il numero degli organi e dei loro
componenti rispetto ai comuni fino a diecimila abitanti, articolandone numero e
composizione sulla base delle soglie demografiche, ma stabilendo che quelli
fino a mille abitanti hanno solo consiglio e sindaco;
che
il comma 18 sopprime ogni indennità per i consiglieri dei comuni fino a mille
abitanti;
che
i commi 19, 20, 21 pongono vincoli di orari e di modalità di svolgimento delle
sedute degli organi collegiali dei comuni fino a quindicimila abitanti;
che
le norme citate possano presentare significativi problemi di legittimità
costituzionale per violazione degli art. 3, 97, 117, comma sesto, e 69 cost.;
Preso atto
della delibera n. 833 del 3 ottobre
2011 con la quale la giunta regionale autorizza il presidente pro tempore della
giunta regionale a sollevare la questione di legittimità costituzionale degli
artt. 3, comma 4, 5bis, 8, 11, 16, commi 1, 3, 5, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15
, 16, e 28 della l. n. 148/2011;
nell’esprimere il proprio
apprezzamento per l’iniziativa tempestivamente promossa dalla giunta regionale
a tutela del principio di autonomia riconosciuto agli enti territoriali, del
principio di leale collaborazione e delle competenze regionali di cui agli
artt. 114, 117, 118, 119, 120 e 133 cost.;
IL CONSIGLIO DELLE AUTONOMIE LOCALI
PROPONE
al
presidente della regione di impugnare in via diretta l’art. 16 anche nei commi 2,
3, 4, 6, 9, 17, 18, 19, 20 e 21 della l. n. 148 del 2011, per contrasto con gli
art. 3, 9, 72, 77, 97, 114 117, 118, 119, 133 cost.;
STABILISCE
che
della suddetta proposta sia data immediata comunicazione al consiglio regionale
per ogni eventuale competenza;
DA’ MANDATO
al
suo presidente di adottare ogni ulteriore provvedimento che si renda necessario
per dare piena attuazione alla presente risoluzione.
(Allegato
n.1)
ANCI-TOSCANA
SCHEMA DI RISOLUZIONE DA ADOTTARSI DA PARTE DEL
CONSIGLIO DELLE AUTONOMIE LOCALI PER PRESENTARE AL PRESIDENTE DELLA GIUNTA
DELLA REGIONE PROPOSTA DI IMPUGNAZIONE IN VIA DIRETTA ALLA CORTE
COSTITUZIONALE AVVERSO L’ART.16 L.14 SETTEMBRE 2011 N.148
Omissis
PREMESSO:
1. che la legge 5 giugno 2003, n.131
all’articolo 9, comma 2, di modifica dell’art. 32, comma 2,
della l. 11 marzo 1953 n.
2.
che la previsione
legislativa ora richiamata riconosce il potere di proposta al Consiglio
delle autonomie locali senza alcuna ulteriore specificazione e, quindi,
indipendentemente dal fatto che esso, ove istituito, sia previsto dallo Statuto
della Regione ai sensi dell’art. 123 u.c. Cost. ovvero, anche in assenza di
esplicita previsione statutaria, da apposita legge regionale;
3.
che il Consiglio delle
autonomie locali della Regione …, istituito con l. reg. n…. del…. è pertanto
legittimato a formulare al Presidente della Giunta della Regione… la proposta
di impugnazione, di cui all’art. 32, comma 2, della l. n. 87 del 1953 come
modificato dall’art. 9, comma 2, della l. n. 131 del 2003;
4. che il potere di proposta attribuito
al Consiglio delle autonomie locali implica che la proposizione della proposta
di ricorso possa essere legittimamente esercitata ogni qualvolta siano
ravvisati in una legge o atto avente forza di legge dello Stato vizi che ledono
l’autonomia costituzionalmente garantita degli enti locali rappresentati
nel Consiglio stesso.
5. che l’art. 9, comma 2, della l. n. 131 del
VISTI:
1. La richiesta avanzate da ANCI .. di
procedere ad una convocazione urgente del Consiglio delle autonomie
locali, al fine di valutare l’opportunità di richiedere al Presidente
della Giunta regionale , ai sensi del citato art. 9, comma 2, della legge
n.131/2003, di impugnare in via diretta davanti alla Corte costituzionale
l’articolo 16 nelle parti ritenute lesive delle prerogative
costituzionali dei Comuni
2. lo schema di delibera da adottarsi da questo
Consiglio a fini di ci sopra, presentato da ANCI……e nel quale sono svolte e
articolate le considerazioni di merito poste a fondamento della richiesta
VISTI:
L’ART. 16, COMMA
1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,1,12,13,14,15,16,17,18,19,20,21 della l. 14 settembre
2011, n. 148 conversione in legge con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto n.
138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per
lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul
territorio degli uffici giudiziari”.
CONSIDERATO:
1. che con il decreto legge 13
agosto 2011 n. 138 recante “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della
distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari”, poi convertito nella l.
14 settembre 20110 n. 148, sono state adottate numerose innovazioni legislative
e modifiche normative che incidono sull’assetto ordinamentale ed istituzionale
di soggetti aventi piena rilevanza costituzionale, quali i Comuni, con la
finalità generale di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica, l’ottimale coordinamento della finanza pubblica, il contenimento
delle spese degli enti territoriali e il migliore svolgimento delle
funzioni amministrative e dei servizi pubblici, si rileva un primo motivo di
ordine generale di compatibilità col quadro costituzionale in relazione ad un
intervento di necessità e di urgenza che, per corrispondere alla necessità di
porre sotto controllo la finanza pubblica, introduce modifiche ordinamentali
che incidono sullo status istituzionale e sul ruolo costituzionale dei Comuni,
elementi costitutivi della Repubblica, al pari delle Regioni e dello Stato.
E’ evidente, infatti, che l’adozione di
innovazioni normative di natura ordinamentale in settori coperti da speciale e
specifica rilevanza costituzionale operata con il procedimento costituito dal
combinato “decreto legge-legge di conversione”, impone uno stretto scrutinio
sulla sussistenza delle ragioni di necessità e urgenza prescritti dall’articolo
77 della Costituzione che ne giustificano l’adozione.
Questo perché si tratta di un procedimento
comunque derogatorio rispetto al rito ordinario, che si caratterizza anche per
i tempi vincolati dalla Costituzione entro cui deve essere adottata la legge di
conversione; tempi il cui necessario rispetto può incidere in modo
condizionante anche sulle eventuali forme di consultazione che, come nel caso
delle innovazioni in materia di enti territoriali sono ormai, per costante
giurisprudenza, un vincolo endoprocedimentale dell’iter legis, che trova
fondamento costituzionale nel principio di leale collaborazione più volte
affermato dalla Corte costituzionale.
Rispetto all’art. 16 della l. n. 148 del 2011
queste considerazioni consentono ampiamente di proporre una questione di
costituzionalità specifica relativa alla legittimità e dei limiti
costituzionali del ricorso a provvedimenti legislativi di natura emergenziale
con riferimento alle modifiche ordinamentali contente nei commi da
Infatti i commi da
Aspetti che hanno un’evidente rilevanza di carattere
anche costituzionale, nella misura in cui intervengono direttamente sullo status
dei comuni, sull’assegnazione obbligatoria delle loro funzioni e servizi ad
altre forme associative o sulla composizione e le modalità di funzionamento dei
loro organi.
Le norme costituzionali di cui si può presumere
la violazione sono quelle relative all’ambito di competenza del
procedimento costituito dal complesso decreto legge-legge di conversione (art.
77 Cost., ma anche art. 72) nonché gli art. 3 e 97, sotto il profilo dei
riflessi di questa normativa dal punto di vista della ragionevolezza e del
rispetto del principio di buon andamento dell’amministrazione.
In primo luogo, si evidenzia come i
contenuti fissati nelle previsioni censurate non sembrano rispondere almeno
adeguatamente alla finalità del contenimento della finanza pubblica non essendo infatti quantificati neanche gli
eventuali risparmi di spesa. Infatti mentre gli effetti di innovazione
ordinamentale contenuti in queste norme sono di grandissima rilevanza, anche
sotto il profilo costituzionale, gli effetti concreti che queste possono
determinare sul contenimento della spesa
appaiono incerti, eventuali e comunque in via generale di non immediata
evidenza. Lo conferma il fatto che di tali ipotetici effetti sotto il profilo
economico e di contenimento della spesa manca ogni quantificazione anche nella
Relazione della Ragioneria generale che ha accompagnato il provvedimento di
urgenza, mentre sono inevitabilmente da prevedere oneri amministrativi
rilevanti per le amministrazioni coinvolte, con conseguenze sia sugli inevitabili costi economici che
sugli ancora più inevitabili costi amministrativi e organizzativi che si
riflettono sulla capacità di sviluppare efficaci e rapide azioni amministrative
finalizzate a aumentare l’efficienza e a contenere i costi nello svolgimento
delle funzioni.
Ne consegue che le misure di natura
ordinamentale introdotte non appaiono motivate sotto il profilo della necessità
che sta a presupposto del procedimento legislativo costituito dal
complesso:decreto legge-legge di conversione. Ragionamento analogo può essere
svolto per quanto concerne il presupposto costituzionale dell'urgenza, in
quanto si tratta di un complesso di previsioni la cui attuazione risulta
differita nel tempo e in alcuni casi anche incerta .
Peraltro, sollevare la questione della
legittimità costituzionale sotto il profilo dei limiti costituzionali del
ricorso alla decretazione di urgenza e successiva legge di conversione,
rispetto a interventi ordinamentali nell’ ambito delle strutture di governo
territoriali, espressione di autonomia costituzionale garantita dall’art. 5
Cost., ed elevati a elementi costitutivi della Repubblica dall’art. 114 Cost.,
è tema che è più che giustificato affrontare anche da un punto di vista più
generale e che, da questo punto vista, invoca anche il rispetto del principio
di ragionevolezza delle misure adottate per quanto riguarda il perseguimento
delle finalità, pure posta a base del dettato normativo in esame, di
“migliorare lo svolgimento delle funzioni amministrative e dei servizi
pubblici”.
Infatti la prassi invalsa, e che è ragionevole
temere possa prendere sempre più piede, di anticipare con misure di urgenza
interventi di natura ordinamentale che dovrebbero invece essere affrontati nel
quadro di un riordino organico del sistema dei livelli territoriali di governo,
è questione che assume una rilevanza crescente, anche dal punto di vista del
“buon governo” del sistema repubblicano.
E’ evidente, infatti, che interventi
disorganici, ripetuti nel tempo e spesso confliggenti, operati con una tecnica
di tipo interstiziale rispetto all’assetto normativo, presentano rilievi di
carattere giuridico- costituzionale non
solo sotto il profilo della coerenza e dell’unità dell’ordinamento e
dell’effettiva tutela della rilevanza costituzionale del sistema di governo
locale, ma anche sotto il profilo dell’ordinato
svolgimento delle funzioni amministrative e dell’erogazione dei servizi.
CONSIDERATO:
che l’art. 16 nei commi da
-che di queste unioni possano far parte anche
comuni superiori a 1000 abitanti a quali è data la facoltà di esercitare
attraverso di esse le funzioni fondamentali o, a loro scelta, tutte le funzioni
o servizi loro attribuiti, così come stabilito
per i comuni fino a 1000 abitanti; che a queste unioni spetta “per conto
dei comuni che ne sono membri la programmazione finanziaria e la gestione
contabile con riferimento alle funzioni esercitate per mezzo dell’unione”
e che “i comuni concorrono ala predisposizione del bilancio di previsione
dell’unione” soltanto “mediante l’adozione di un documento programmatico,
nell’ambito del piano generale di indirizzo deliberato dall’unione” (comma 4);
-che “l’unione succede a tutti gli effetti nei
rapporti giuridici in essere alla data di cui al comma 9 che siano inerenti
alle funzioni e ai servizi ad essa affidati ai sensi dei commi 1,2 e
-che dal momento dell’istituzione dell’unione
per tutti i comuni fino a mille abitanti che ne fanno parte e anche per quelli
con popolazione superore che svolgano mediante l’unione tutte le loro funzioni
decadono le giunte e gli organi sono il sindaco e il consiglio e che “ai
consigli dei comuni che sono membri competono esclusivamente i poteri di
indirizzo” e solo per quelli dei comuni sopra i 1000 abitanti che non
esercitino tutte le funzioni tramite unione i consigli esercitano anche i
poteri normativi rispetto alle funzioni residue ;
-che l’unione è dotata di propri organi e
in particolar di un consiglio composto dai sindaci e da un certo numero
dei consiglieri dei comuni membri, i quali eleggono il presidente che a sua
volta nomina la giunta e che è previsto che successivamente il legislatore
statale possa anche prevedere l’elezione a suffragio universale e diretto di
questi organi (commi 10 e 11);
-che l’art. 16 ai commi 12, 13, 14, 15
disciplina minutamente composizione, funzioni, durata in carica e emolumenti degli organi delle unioni;
-che i comuni inferiori a mille abitanti
possono derogare all’obbligo di esercitare tutte le loro funzioni e i loro
sevizi solo se adottano altra forma associativa, quale la convenzione di cui
all’art.30 TUEL, fermo restando che anche in questo caso devono gestire tutte
le funzioni e i servizi ad essi attribuiti tramite la convenzione.
Tutto questo considerato si osserva che la normativa qui
puntualmente richiamata appare in ogni sua parte e nel suo complesso viziata da
illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 114, primo e secondo
comma, 117, secondo comma, let. p), 118 e 133 Cost. nonché per violazione del
principio di ragionevolezza e di buon andamento di cui agli art. 3 e 97 Cost.
Essa configura
sia l’unione che la convenzione come forme associative di fatto
obbligatorie, anche se la seconda è prospettata come derogatoria ed eccezionale
rispetto alla prima, tramite le quali i comuni fino a 1000 abitanti sono tenuti
ad esercitare tutte le loro funzioni, mentre i comuni superiori a tale quota e
di popolazione hanno facoltà di scegliere esercitare solo le funzioni
fondamentali o tutte quelle loro assegnate dalla legge.
La obbligatorietà dell’esercizio di tutte le
funzioni e di tutti i servizi mediante queste due forme associative appare
violare certamente gli artt.114, 117, 118 della Costituzione.
L’articolo 114 della Costituzione stabilisce
che: “La Repubblica è costituita dai
Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.
I Comuni, le Province,
le Città metropolitane, le Regioni sono enti autonomi con propri statuti,
poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”.
In relazione al contenuto del primo comma, tenendo conto anche della
vecchia formulazione dell’articolo 114, e considerati i lavori preparatori
all’approvazione della l. cost. n.3/2001, rileva con nettezza che l’indirizzo
politico-istituzionale che sta alla base
della formula è quello di assegnare pari dignità costituzionale a Comuni,
Province e Città metropolitane ponendole sullo stesso piano di Regioni e Stato,
dando così successivo svolgimento ai principi contenuti nell’articolo 5 della
Costituzione secondo “una visione massimamente pluralistica dell’ordinamento”
(Relazione di maggioranza presentata alla presidenza 11-11.1999). Da qui è
peraltro disceso il venir meno di tutte quelle
norme costituzionali che presentavano un’impostazione statalista e centralista.
Ciò significa che gli enti di cui all’articolo
114 non più ripartizioni territoriali, ma enti costitutivi, soggetti
equiordinati e dunque connotati da pari
dignità istituzionale. E’ questa la novità principale sancita dal primo comma
dell’articolo 114, ossia il riconoscimento di una posizione paritaria a tutti gli enti costitutivi della
Repubblica.
Tale fondamentale principio regolativo dei rapporti fra gli
enti costitutivi dell’ordinamento repubblicano trova ulteriore precisazione nel
secondo comma dello stesso articolo 114. Infatti, tale previsione estende a
Comuni, Province e Città metropolitane la medesima garanzia costituzionale
prevista per le Regioni, ossia il riconoscimento costituzionale della propria
autonomia che si estrinseca nella potestà statutaria, nell’esercizio di poteri
e funzioni autonome secondo i principi fissati dalla Costituzione. Pertanto, è
la cornice costituzionale che regola i rapporti, fissa i limiti, definisce gli
ambiti dei poteri e delle funzioni di ciascun soggetto costitutivo e nel
rapporto con gli altri soggetti, fermo restando l’attribuzione di una funzione
unificante propria dello Stato in
ragione dei principi superiori dell’unità ed indivisibilità ai sensi
dell’articolo 5 della Costituzione.
L’innovazione appare chiara se si fa ad esempio
riferimento al disposto costituzionale antecedente alla riforma del 2001,
laddove gli articoli 115 e 128 disponevano, il primo che “Le Regioni sono
costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla
Costituzione”; il secondo riconosceva autonomia ai comuni e alle province
“nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica che ne
determinano le funzioni”. Nel sistema costituzionale previgente, l’autonomia
degli enti locali, l’assetto di competenze e poteri erano rimessi completamente
alla disciplina legislativa; oggi trovano invece una specifica disciplina di
rango costituzionale entro la quale il legislatore deve muoversi ed operare.
Ciò detto si ritiene che quanto previsto dalla
norma censurata violi il quadro di garanzie costituzionali fissate
dall’articolo 114.
Il legislatore, sia esso statale che regionale,
non può spingersi sino al punto di sottrarre all’ente comune la titolarità delle
funzioni e dei servizi,se non violando il secondo comma dell’articolo 114 ed
inoltre prevedere una forma associativa titolare della gestione di ogni
funzione e servizio assegnato ai comuni membri e della quale questi comuni sono
tenuti obbligatoriamente a far parte, impone a questa classe di comuni vincoli
e limiti che li differenziano completamente dagli altri comuni ai quali questi
vincoli non si applicano.
Una differenziazione che appare in netto
contrasto tanto con l’art. 114 quanto anche con l’art. 118
Cost. che come ricorderemo fissa i principi costituzionale a cui la legge deve
attenersi nell’attribuzione delle funzioni amministrative.
L’art. 114 Cost. fonda infatti, con tutta
evidenza, un principio di eguaglianza tra i comuni, e tra i comuni e gli altri
soggetti costitutivi della repubblica, che può certamente tollerare limitate
modulazioni, sulla base di quanto previsto dall’art. 118 Cost..
Quello che invece sembra con tutta evidenza in
contrasto con il quadro costituzionale è prevedere forme associate obbligatorie
per l’esercizio di tutte le funzioni e di tutti i servizi.
Una scelta siffatta crea due diverse classi di
comuni con caratteristiche istituzionali diverse, articolando in tal modo in maniera rigida,
netta e definitiva un livello di governo, quello comunale appunto, che l’art.
114 Cost. vuole invece ispirato al principio di eguaglianza e di pari
dignità istituzionale: principi che l’art. 114 applica ai rapporti tra tutti i
livelli istituzionali costitutivi della repubblica e che quindi, a maggior
ragione, deve valere rispetto a un categoria specifica di essi.
Si deve dunque considerare come un punto fermo
che il quadro costituzionale non tolleri una forma di differenziazione generale
e onnipervasiva dei comuni, tale da irrigidire in due categorie distinte
l’unitaria categoria del comune come livello territoriale di governo. E ciò
tanto più se si considera il ruolo generale riconosciuto al comune, dal
combinato disposto degli artt. 114 e 118, quale soggetto titolare in prima
istanza di ogni funzione amministrativa, proprio quel potere amministrativo che
in definitiva viene sottratto dalla norma censurata ad una categoria specifica di
comuni.
Relativamente all’eventuale violazione da parte
della disposizione censurata dell’articolo
117, secondo comma, lettera p) si può sostenere quanto segue.
La legge statale è competente in via esclusiva per quanto
riguarda le funzioni fondamentali, per le quali, di conseguenza, può certamente
anche imporre forme associate di esercizio, ed ha inoltre la competenza a
definire a chi spetti l’attività amministrativa nell’ambio di ogni altra sua
competenza legislativa, cosicché anche per queste può disporre modalità
associate di esercizio.
Sembra invece doversi escludere che possa
imporre forme associate di esercizio anche delle funzioni proprie dei comuni, e
comunque di quelle ad essi assegnate da leggi regionali. Per le prima deve
valere l’autonomia organizzativa degli enti, che certamente si estende anche
alla possibilità di una decisione autonoma di gestione in forma associata; per
le seconde spetta al legislatore regionale, sulla base di quanto previsto
dall’art. 118 Cost. in termini di differenziazione e adeguatezza, prevedere
forme di associazione come condizione per l’attribuzione delle funzioni stesse.
Resta fermo peraltro che lo Stato può disciplinare quali siano le forme associative alle quali i comuni
possono con propria decisione autonoma conferire le proprie funzioni ovvero
alle quali le regioni possono far riferimento quando ritengano di vincolare i
comuni all’esercizio in forma associata di funzioni amministrative comprese
nell’ambito della competenza regionale.
In ogni caso non ha certamente fondamento
costituzionale che la legge statale possa imporre forme di gestione associata
di tutte le funzioni e di tutti i servizi dei comuni.
Infine, altro vizio di costituzionalità attiene
alla alternatività delle forme associative possibili, unione e convenzione,
rimessa ai comuni e all’apprezzamento, davvero difficile da ammettere come
conforme a Costituzione, del Ministero dell’Interno (comma 16 dell’art. 16).
Per questa parte il testo normativo appare
chiaramente viziato per violazione del principio di ragionevolezza e di buon
andamento.
Essa, infatti, configura come forme alternative
per la medesima gestione onnicomprensiva delle funzioni e dei servizi: una
forma associativa configurata come ente, dotato di propri organi, di un proprio
bilancio, di una propria dimensione territoriale e di ogni altro elemento
costitutivo di una persona giuridica; e una forma associativa estremamente
flessibile, variabile nel tempo, facilmente modificabile scaduti i termini
previsti dalla legge per la sua adozione, che comunque non si configura né può
configurarsi come ente.
La discrepanza fra i due modelli è tale da far
ritenere che la norma che la prevede e ne dispone la alterità risulta viziata
da illogicità, irragionevolezza e lesione del principio di buon andamento.
Non si vede infatti come si possa sostenere che
due forme associative così diverse possano svolgere con efficacia ed effetti
analoghi il medesimo compito di assicurare la gestione di tutte le funzioni e
di tutti i servizi dei comuni che ne fanno parte, secondo le modalità e i
vincoli previsti dall’articolo in questione.
Dunque anche sotto questi specifici profili,
attinenti appunto alla ragionevolezza e al suo mancato rispetto, merita porre
una specifica questione di costituzionalità, relativa ovviamente ai commi 1 e
16 dell’art. 16 per contrasto con gli art. 3 e 97 Cost.
Anche riprendendo alcune delle considerazioni
già sviluppate al punto precedente, è doveroso affermare che specifici profili
di illegittimità costituzionale sussistono con riguardo alle numerose norme che
disciplinano l’unione e ne definiscono le caratteristiche; sia sotto il profilo
delle attività ad essa affidate che dei beni, delle risorse e dei rapporti
giuridici che sono ad essa trasferiti dai comuni, sia che con riferimento agli
organi.
Tenendo conto dei diversi aspetti che
caratterizzano l’unione, si può infatti prefigurare un vizio di illegittimità
relativa alle norme che la riguardano che non tocca solo i già citati art. 114,
117, 118 Cost., e, con riferimento all’alterità con la convenzione, anche gli
art. 3 e 97, ma si estende a ledere anche gli articoli 119 e 133 Cost.
Appare evidente, infatti, che l’unione, proprio
in quanto si configura come ente, con propri organi e che subentra ai comuni
minori non solo nella gestione di tutte le loro funzioni e servizi ma anche in
tutti i rapporti giuridici, e acquisisce le risorse umane e strumentali
connesse alle funzioni e ai servizi trasferiti, si presenta in realtà come un
ente la cui istituzione determina il venir meno per i comuni che ne sono membri
di alcuni elementi essenziali propri di un ente, e in particolare di un ente
territoriale.
Infatti, i comuni non solo perdono tutte le
funzioni e i servizi (anche se con la pudibonda formula che ne restano
formalmente titolari) ma perdono anche tutte le risorse umane e i beni
strumentali al loro esercizio, e dunque anche il loro patrimonio, con
conseguente eventuale violazione dell’articolo 119 della Costituzione. E’ una
spia certa di questo il fatto che il bilancio preventivo relativo all’esercizio
delle attività ad essa spettanti è approvato dall’unione, e i comuni concorrono
ad esso solo con atti di indirizzo, per di più nell’ambito di un documento
programmatico fatto dall’unione (comma 4).
Inoltre le unioni sono dotate di propri organi,
del tutto distinti da quelli dei comuni (infatti sindaco e consiglieri rilevano
nell’ambito dell’unione solo quali membri del consiglio dell’unione) e si
prevede persino che in futuro gli organi dell’unione possano essere eletti a
suffragio universale e diretto, assumendo così una legittimazione democratica
che è propria degli enti territoriali, espressione di proprie comunità.
Al di là delle etichette e degli artifici
nominalistici usati, la istituzione di unioni obbligatorie cosi fatte e cosi
organizzate, e la contestuale riduzione dei consigli comunali a puri organi di
partecipazione (mentre al sindaco resta soltanto la incomprensibile funzione di
ufficiale di governo (v. comma 12), hanno un effetto preciso: quello di
determinare di fatto la soppressione dei comuni che partecipano a questa forma
associativa.
Di fatto, ma anche di diritto, l’unione non solo
implica una inaccettabile differenziazione fra comuni che ne fanno parte e tutti gli altri, ponendo
i problemi di costituzionalità già esaminati al punto precedente. Essa in
realtà determina di fatto la soppressione dei comuni membri e la loro sostituzione
con l’unione stessa, nuovo tipo di ente territoriale.
Proprio questo, tuttavia, pone profili di
costituzionalità insuperabili. E’ certo possibile sostenere che l’unione si
configuri soltanto come un nuovo ente territoriale a natura obbligatoria, che
subentra nella gestione di tutte le funzioni, servizi e rapporti giuridici e
patrimoniali dei comuni membri. Questo, però, appare in netto contrasto col
quadro costituzionale, che prevede solo le cinque forme di enti territoriali
obbligatorie, configurandole come elementi tutti costitutivi, a pari
titolo, della Repubblica.
Non è in alcun modo ammissibile che il
legislatore statale, senza alcuna competenza legislativa a tal fine prevista in
Costituzione, possa creare un nuovo ente territoriale che subentra ai comuni in
ogni loro rapporto.
Se invece, come sarebbe più corrispondente alla
realtà di fatto che la norma determina, si configura l’unione come un nuovo
comune, per ora di secondo grado ma destinato a diventare, anche sul piano
della formazione degli organi, di primo grado (e dunque del tutto assimilabile
a un comune), allora si deve dire che il vizio di costituzionalità si presenta
sotto altra forma.
Infatti, come non è nella competenza del
legislatore statale creare nuovi livelli di governo a natura obbligatoria
e “sostitutivi” di quelli previsti
dall’art. 114 Cost., egualmente non è nelle competenze del legislatore statale
modificare la circoscrizione dei comuni
o istituirne di nuovi.
A tal fine la Costituzione contiene infatti uno
apposito articolo, il 133, che definisce un procedimento specifico, prevedendo
anche l’obbligo di sottoporre a referendum delle popolazioni interessate le
scelte, che poi sono rimesse alla legge regionale.
Dunque, da questo punto d vista, e con riguardo
alla sola unione (in virtù del fatto che solo questa ha natura di ente, propri
organi e subentra anche nei rapporti giuridici e nelle risorse umane e
strumentali ai comuni), si può fondatamente porre la questione di
costituzionalità dei commi da
CONSIDERATO INFINE
- che il comma 17 dell’art. 16 ridefinisce il
numero degli organi e dei loro componenti rispetto ai comuni fino a diecimila
abitanti, articolandone numero e composizione sulla base delle soglie
demografiche, ma stabilendo che quelli fino a mille abitanti hanno solo
consiglio e sindaco;
- che il comma 18 sopprime ogni indennità per i
consiglieri dei comuni fino a mille abitanti;
- che i commi 19, 20, 21 pongono vincoli di
orari e di modalità di svolgimento delle sedute degli organi collegiali dei
comuni fino a quindicimila abitanti;
Si ritiene che le norme citate presentino
significativi problemi di legittimità costituzionale per violazione degli art.
3, 97, 117, comma sesto, e 69 Cost.
-Con riferimento al comma 17 e alla previsione
che nei comuni fino a mille abitanti il consiglio comprenda solo sei
consiglieri e il sindaco, occorre osservare che la formula adottata, ancorchè
non chiarissima nella formulazione, fa ritenere che, al contrario di quanto
avviene per ogni altra classe di comuni, sia soppressa la giunta.
Questo può apparire ragionevole per i comuni
membri di unioni, rispetto alle quali anche i comuni di classe superiore, che
gestiscano tramite l’unione tutte le loro funzioni, perdono la giunta.
E’ inspiegabile però perché i comuni fino a
mille abitanti restino privi della giunta anche se esercitano, come il comma 16
consente, le loro funzioni in
convenzione. E’ evidente, infatti, che quest’ultima è una forma flessibile di
gestione associata, che non può escludere a priori l’esigenza o l’ utilità
anche di un organo collegiale di tipo esecutivo, se non altro per la gestione
dei rapporti nell’ambito della convenzione stessa la quale, giova ricordarlo,
non ha organi propri.
Sotto questo profilo pare fondato sollevare il
dubbio di costituzionalità del comma 17 lettera a) sotto il profilo della
violazione del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., ed
eventualmente anche per violazione del principio di buon andamento dell’art.
97.
- Con riferimento al comma 18, che prevede la
soppressione di ogni indennità per i consiglieri dei comuni fino a mille
abitanti, mentre la mantiene per tutti gli altri, sembra fondato porre la
questione della violazione del principio di ragionevolezza e del principio di
remunerazione per le cariche elettive
fissato dal dettato dell’art. 69 con riferimento ai membri del Parlamento.
Del resto, se si ammettesse la legittimità di
questo trattamento differenziato per i consiglieri dei comuni sotto i mille
abitanti, questo non farebbe che confermare che questi comuni hanno di fatto
perso le caratteristiche di un ente territoriale locale per trasformarsi
unicamente in forme organizzate di partecipazione.
Con riferimento ai commi 19, 20, 21, che
pongono vincoli in ordine alle modalità temporali e alle sedute degli organi
collegiali di governo degli enti territoriali, giova dire che essi ledono con
tutta evidenza la autonomia organizzativa dei comuni. Di conseguenza appaiono
in chiaro contrasto con l’art. 117, sesto comma, ultima parte, Cost. che recita
“ i comuni, le province, le città metropolitane hanno potestà regolamentare in
ordine alla disciplina della loro organizzazione e dello svolgimento delle
funzioni loro attribuite”. Formula, questa, che la prevalente dottrina ha
interpretato pacificamente come espressione dell’autonomia costituzionalmente
garantita e quindi come un potere
normativo autonomo che non può essere limitato dalla legge.
Sulla base di queste considerazioni appare
fondato sollevare questione di costituzionalità:
del comma 17, lettera per violazione dell’art.
3 e 97 Cost:
del comma 18 per violazione dell’art. 3 e 69
Cost.
dei commi da
omissis.